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创新制度安排 找准职责定位 发挥监察在现代化治理中的作用
山西煤矿安全监察局事故调查处处长 申旭平
发布时间:2019-11-20   来源:中国煤炭报   责任编辑:李伦 访问量:

 

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求,“理顺中央和地方权责关系”,“减少并规范中央和地方共同事权,赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作”。《决定》指出,按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

在此背景下,应对标构建与新时代相适应的中国特色社会主义行政体制,优化国家煤矿安全监察的职责体系,推进煤矿安全监管监察工作治理体系现代化。

煤矿安全监察体制建立20年来,煤矿安全生产工作取得了历史性成就,形成了“国家监察、地方监管、企业负责”的工作格局。但由于安全监管监察职责边界不清,甚至相互交织重叠,当前仍然存在着重复执法多、执法质量低,权责不清、监督弱化等现象,一定程度造成执法资源浪费和执法效能衰减。因此,在从体制机制、制度建设上进行顶层设计、开展探索实践时,建议充分考虑以下五个方面因素。

从监管监察资源对比看。地方监管力量“人多面广层级多”,有覆盖地市、县乡的先天优势;不足是面对高危行业的煤矿专业力量薄弱,力有不逮。国家监察队伍的优势是专业性强,机制运行上又有一定独立性;不足是人员数量少,面对体大量多的煤矿企业,常常在力求完成执法任务全覆盖的背景下,使执法力量分散,发挥不出高效能。因此,合理配置监管监察资源,保证执法时间和执法质量,这也是《决定》“深化行政执法体制改革,最大限度减少不必要的行政执法事项”和“减少并规范中央和地方共同事权”的要义所在。国家监察应以更高的站位来优化调整自身职责体系,在监察内容、频次上做减法,在监察深度、精度上做加法;建立凡查处煤矿企业就必监督检查地方监管的工作机制。同时,健全完善责任压力倒逼机制,最大限度发挥地方监管的潜能和优势,进而共同推动煤矿企业主体责任落实到位。

从多年的事故原因分析看。目前,四方面问题较为突出。一是矿业秩序失控,表现有超层越界开采、在没有批准的区域进行生产或建设等非法行为。如重庆金山沟煤矿“10·31”和内蒙古宝马矿业“12·3”两起特别重大事故。二是生产秩序混乱,表现为有超能力超定员组织生产、违规使用外委队伍进行采掘作业、不按施工顺序进行施工建设等违法违规行为。如中煤担水沟“1·17”和神木李家沟“1·12”两起重大事故。三是重大灾害(瓦斯、水害、冲击地压)治理能力不足,如山东龙郓“10·20”重大事故。四是一般隐患排查治理不到位,致使许多零打碎敲事故时有发生。

为有效遏制事故发生,坚持目标导向,应把监管监察资源进行分级分类具体细化,根据区域和煤炭行业风险特点,探索建立重点监管监察清单制度,严格控制重点监管监察事项数量,确定重点监管监察的煤矿企业,实行跟踪监管、直接指导。尤其是国家监察,要突出“抓大抓怕”的工作思路,既要抓好面上的工作,又要解决好深层次的难题,主要对列为重点和灾害重的煤矿企业进行抽查检查,不刻意追求检查矿次和全覆盖,发挥以点带面的警示通报作用。在检查内容上,在矿业生产秩序是否混乱、重大灾害治理能力是否不足等重大问题上着力。这样既能推动执法重心下移,又能抓住安全生产中的主要矛盾和难题,提升执法强度。

从行业发展的趋势看。无论是过去的总量性去产能,还是如今的系统性去产能、优产能,都对煤炭行业产生了深刻影响,煤矿机械化、自动化、信息化和智能化水平大幅提升。但随着煤矿开采深度增加、开采强度加大,各类灾害的耦合叠加,防治难度进一步加大。为此,国家监察要立足自上而下的一体化优势,在先进装备工艺推广、增强“技防”保障能力等方面,继续发挥好主力军作用。分区域、分重点适时调整既有检查模式、方法、手段,使执法工作更具有指向性、引导性。寓管于服,推进政府监管与服务相互结合、相互促进。

从强化事中事后监管看。国家持续深化“放管服”改革,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来,要求创新监管方式,加快构建权责明确、简约高效的事中事后监管体系。如何进一步夯实监管监察责任,构建协同工作格局?如何深入推进“互联网+监管”?这些新课题,都要求我们交出新时代的合格答卷。因此,要加快建立统一的煤矿企业基本信息数据库、动态监测数据库和安全监管监察执法信息数据库,由国家煤矿安监局统一管理,安全监管监察两支队伍共享共建,公开执法情况,在实现不可删除、全流程记录、公开透明的基础上,形成可回溯的责任信息链条。

从监督考核效果看。国家监察、地方监管,都有检查指导、监督考核的职责,但在实践中的效力往往有所减弱。如何在全面深化改革推进的进程中,完善不同体制间的监督考核衔接;如何把地方党委政府落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》的细则与《国家监察法》和《安全生产法》等法律法规衔接起来;如何通过加快建立不同国家机构之间的横向联系工作机制,以实现党纪党规和国家法律法规在煤矿安全生产领域法治效果的最大化,都需要以更高的政治站位、更大的魄力来推进。

(原载11月19日《中国煤炭报》)